Reforma tributária busca instituir imposto único no Brasil

Um dos autores da proposta de reforma tributária em tramitação no Congresso e tida pelo mercado e por muitos especialistas como a ideal para o Brasil, Bernard Appy esteve em Porto Alegre no início deste mês. A convite do Instituto de Estudos Tributários (IET), ele detalhou os pilares do documento incorporado pela Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 45, apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB).

O projeto enfrenta o desafio de colocar o Brasil em consonância com os padrões tributários adotados na maior parte dos países do mundo com a adoção de um imposto direto sobre consumo nos moldes do Imposto sobre Valor Agregado (IVA). Aqui, o tributo vai se chamar Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e deverá substituir cinco tributos cobrados atualmente - PIS, Cofins e IPI, de competências federais; ICMS, de competência estadual; e ISS, municipal.

O objetivo é acabar com a base fragmentada "seguindo as características de um bom IVA", como, por exemplo, base ampla de incidência, tributação no destino, crédito amplo e desoneração das exportações e investimentos. Essas características fazem com que o IVA e o nascente IBS seja um imposto sobre o consumo, ainda que cobrado ao longo da cadeia de produção e comercialização.

As distorções do atual modelo de tributação do consumo levam à existência de uma enorme multiplicidade de benefícios fiscais e de regimes especiais e guerra fiscal, principalmente entre estados. O modelo traz consigo, ainda, um elevado custo de compliance e alta litigiosidade, entraves à exportação e aos investimentos devido ao alto custo atrelado a isso e distorções alocativas dos recursos arrecadados.

O IVA é um imposto não cumulativo que incide sobre uma base ampla de bens e serviços, desonera completamente as exportações e os investimentos e é cobrado no destino. Um imposto com essas características é, efetivamente, um imposto sobre o consumo, ainda que cobrado ao longo da cadeia de produção e comercialização.

Embora haja consenso sobre a necessidade de o Brasil migrar para um modelo de tributação mais próximo ao do IVA, há menos acordo sobre a melhor forma de fazê-lo. Para Appy, a saída é realizar uma mudança completa seguindo um cronograma de transição ao longo de 10 anos.

O IBS seria criado com uma alíquota de 1%, a qual seria mantida por um período de teste de dois anos. O aumento de receita seria compensado por uma redução das alíquotas da Cofins (cumulativa e não cumulativa), a fim de manter a arrecadação federal constante.

Após o período de teste, a transição dos cinco tributos atuais para o IBS seria feita ao longo de mais oito anos, através da elevação progressiva e linear da alíquota do IBS e da simultânea redução das alíquotas dos tributos atuais, mantendo-se a carga tributária constante. A razão do longo período de transição é a necessidade de que as empresas se ajustem de forma suave às mudanças de preços relativos e, principalmente, à progressiva eliminação dos benefícios fiscais atualmente existentes, inclusive aqueles da guerra fiscal do ICMS, que poderiam ser convalidados. Ao final da transição, os cinco tributos atuais (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) seriam extintos.

A ideia formulada por especialistas é que o IBS tenha uma alíquota total de 25%, em que 9% sejam de competência federal, 14% estadual e 2% municipal, complementa a advogada Lina Santin durante o encontro.

Hoje extensamente discutida entre parlamentares e outros tomadores de decisão, a PEC 45/2019 - proposta de reforma do modelo brasileiro de tributação de bens e serviços, recorda Appy, é resultado de mais de três anos de trabalho do CCiF. Finalizado em meados do ano passado, o texto não é o primeiro a buscar soluções ao atual modelo tributário adotado no País. Porém, talvez seja o que tem chances reais de ser aprovado, estima Appy. 

A proposta é que o IBS tenha apenas uma única alíquota para todos os bens e serviços. Porém, sabendo de toda a complexidade brasileira e da importância da alíquota de ICMS e ISS para o planejamento de estados e municípios, a proposta do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) admite a sua autonomia na definição das alíquotas internas.

Os estados continuarão podendo fixar a alíquota do IBS dentro do seu território. O valor do IBS poderá, portanto, variar entre os diversos estados brasileiros. A alíquota pode ser fixada acima ou abaixo da alíquota de referência (que repõe a receita do ICMS e do ISS). Em operações interestaduais ou intermunicipais será cobrada a alíquota do destino.

Sendo o IBS um imposto sobre o consumo, a elevação ou redução da alíquota estadual implica em onerar mais ou menos os consumidores do estado. "Com maior transparência sobre o valor e o porquê da alíquota, a população que também forma a massa de eleitores, vai ser responsável por fiscalizar se o valor é justo e como está sendo sua aplicação", defende o autor da proposta da reforma tributária, Bernardo Appy.

A distribuição da receita entre os estados teria uma transição longa, de 50 anos, ao final da qual a receita seria distribuída proporcionalmente ao consumo (princípio do destino). Nos primeiros 20 anos da transição, apenas o crescimento real da receita seria distribuído pelo princípio do destino, mantendo-se a distribuição atual para a receita observada no início da transição, corrigida pela inflação. Ao longo dos 30 anos subsequentes seria feita a convergência para a distribuição de toda a receita pelo princípio do destino.

A receita atual dos municípios com o ISS seria substituída por uma incidência do IBS apenas nas vendas a consumidores finais, sendo que os municípios teriam liberdade na fixação da alíquota também. A exemplo dos estados, a distribuição da receita entre os municípios também teria uma transição longa, de 50 anos.

As empresas do Simples Nacional poderão optar entre a manutenção do regime no formato atual, caso em que as empresas não se apropriariam nem transfeririam créditos do imposto, e a adoção do regime normal de crédito e débito do IBS, reduzindo-se a incidência do Simples Nacional sobre o faturamento em montante equivalente à parcela destinada aos cinco tributos substituídos pelo novo imposto. Na prática, conforme Appy, a tendência é que as empresas que vendem para consumidores finais (grande maioria entre as micro e pequenas) optem pela primeira alternativa. Já aquelas que estão no meio da cadeia, com a menor parte das transações para o consumidor final, prefiram a segunda possibilidade. 

 

De acordo com Bernardo Appy, os bons modelos de IVA são uniformes e a grande maioria tem uma única alíquota. Ele não brecha para uma política amplamente utilizada no Brasil de isenções fiscais e desonerações. Esse deve ser o objetivo a médio prazo da reforma tributária, diz o  especialista no assunto e um dos autores da proposta.

Appy é categórico: o IBS acabará com qualquer tipo de benefício fiscal. "O objetivo do IBS é puramente arrecadatório", declarou.

Os múltiplos regimes especiais criam enormes distorções competitivas. O resultado é que para as empresas brasileiras "hoje é mais importante conseguir um bom benefício fiscal do que ser competitivo", destaca.

A enorme complexidade tributária impacta diretamente a produtividade no País. "No Brasil só temos exceções e não temos regra. A quantidade de benefícios fiscais é monumental e não serão pequenos ajustes que vão resolver", diz Appy.

Os benefícios fiscais ainda são vistos como essenciais para o desenvolvimento regional. Porém, na opinião do especialista, na maior parte das vezes eles atraem empresas que nem sempre contribuem para o desenvolvimento daquele território. "Com isso, os estados não conseguem desenvolver a vocação regional e são instaladas empresas que não trazem todo o retorno possível e desejado", lamenta.

A economista-chefe da Federação do Comércio de Bens e de Serviços do Estado do Rio Grande do Sul (Fecomércio-RS), Patrícia Palermo, lembrou que até dois anos atrás a discussão sobre mudanças tributárias no Brasil girava em torno de pequenos ajustes focados principalmente no aumento da arrecadação. "Mas o necessário é encarar uma mudança ampla, com longa transição, sem aumentar a carga tributária", diz.

A economista salienta que "chegamos em um limite do quanto a sociedade consegue pagar". Tampouco, admite a especialista, seria possível reduzir a arrecadação, sob o risco de ter de abrir mão de gastos imprescindíveis à manutenção do Estado.

Para conseguir aprovar essas mudanças, Appy tem conversado com governadores e outras lideranças para explicar as etapas da proposta de reforma e garantir que as unidades federativas não correm o risco de sair perdendo. No Rio Grande do Sul, Appy conversou com o governador Eduardo Leite e outros integrantes do governo. Leite ainda não se manifestou em defesa da reforma tributária em tramitação. 

Ao contrário dos tributos atuais, que são utilizados para diversas finalidades de natureza social, setorial ou regional, o entendimento da equipe do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) é de que o IBS não deveria ser utilizado com fins extrafiscais. Por outro lado, é prevista a adoção de um modelo de "isenções personalizadas" para famílias de baixa renda.

O objetivo de um imposto geral sobre o consumo deve ser apenas o de arrecadar para financiar a despesa governamental, sendo o mais simples possível, defende o especialista. De modo geral, outros objetivos de políticas públicas são alcançados de forma mais eficiente através de outros instrumentos. No Brasil, o principal deles é a transferência de renda diretamente à família de baixa renda, a exemplo do Bolsa Família.

De acordo com Appy, a desoneração da cesta básica, por exemplo, beneficia em termos absolutos (R$ por pessoa) mais as famílias ricas que as pobres. "Neste contexto, é mais eficiente e transparente cobrar o imposto e destiná-lo às famílias pobres do que desonerar a cesta básica", salienta. Para reduzir a regressividade do IBS, em vez da desoneração da cesta básica propõe-se a adoção do modelo de "isenções personalizadas".

Também presente no painel em que Bernard Appy apresentou a proposta do CCiF na capital gaúcha, a advogada tributária Lina Santin complementou que as reduções de alíquotas não se refletem diretamente nos preços praticados. "Atualmente os estados enfrentam sérias dificuldades de caixa e as reduções nos tributos têm bastante apelo popular. Porém, não se refletem positivamente na realidade", justifica.

A contrapartida para os estados que enfrentarem dificuldades com o fim dos incentivos fiscais será a criação de um fundo capaz de reter e distribuir recursos para a garantia do desenvolvimento regional. Para gerenciar este fundo está previsto a criação de uma Agência Tributária Nacional com participação de representantes dos municípios, estados e União e poder de decisão sobre a arrecadação do IBS.